Egyes foglalkoztatási tárgyú rendeletek módosításának margójára
Egyes foglalkoztatási tárgyú rendeletek módosításának margójára
A közelmúltban több helyen is lehetett találkozni a harmadik országbeli munkavállalók foglalkoztatásának szigorításáról szóló cikkekkel, amely végül a napokban jogszabályi formában testet is öltött. De vajon valós szigorításról van szó, és ha igen, kiket érint? Az alábbiakban áttekintjük, hogy mi is történt normaalkotási szempontból.
Harmadik országbeli állampolgárok közvetítése
A sajtóban az egyik téma a harmadik országbeli állampolgárok magán-munkaközvetítők útján történő felvételének korlátozása volt, a vonatkozó kormányrendelet[1] (Vhr.) módosítása útján. A szabályozás valóban új megfogalmazást adott a magán-munkaközvetítésnek (köznapi nevén a munkaerő-közvetítésnek). Ennek alapján a Vhr. szerinti magán-munkaközvetítés immár „a kormányhivatal munkaközvetítői tevékenységén kívül végzett olyan szolgáltatások összessége, amely arra irányul, hogy elősegítse a munkát keresők és a munkát kínálók találkozását foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítése céljából, ideértve a magyar állampolgárok külföldre, az Európai Gazdasági Térség (a továbbiakban: EGT) megállapodásban részes államból érkező állampolgárok Magyarországra való közvetítését is;”. A módosítás a fogalom az első két mondatrészében nem hozott változást, mindössze az utolsót változtatta meg. Az új szabály szerint így a Vhr. alapján nem értendő a magán-munkaközvetítés fogalmába a külföldi állampolgárok Magyarországra való közvetítése, ellenben abba értendő az Európai Gazdasági Térség (a továbbiakban: EGT) megállapodásban részes államból érkező állampolgárok Magyarországra való közvetítése.
A megfogalmazás meglehetősen problémás. Az „ideértve” kifejezést lehet úgy érteni, hogy példálózó felsorolást ad a fogalom alá tartozó esetekből, de úgy is, hogy kibővíti a fogalmat egy olyan esetkörrel, amely alapvetően abba nem tartozna bele. A jogalkotásban mindkét felhasználási mód előfordul. Előbbire példa az Mt.[2] 231. § (2) bekezdése, míg a másodikra a Btátv.[3] 269. § (2) bekezdése vagy a Ptk.[4] 5:159. § (3) bekezdése.
Ha az előbbi értelmezést követjük, azaz csak a példálózó felsorolásban történt változás, akkor valójában nem történt semmi, a magán-munkaközvetítés fogalma változatlan maradt, és továbbra is az eddigi szabályok szerint lehet közvetíteni a harmadik országbeli állampolgárokat. Itt fontos figyelembe venni, hogy az Flt.[5] 58. § (5) bekezdés j) pontjában definiált munkaközvetítői tevékenység az olyan szolgáltatás, amelynek célja a munkát keresők és a munkát kínálók találkozásának elősegítése; és a törvény 6. § (2) bekezdése egyértelműen ide érti azt is, ha külföldi munkavállalásra irányul a munkaközvetítő tevékenység. A Vhr. szerinti, a magyar állampolgárok külföldre való közvetítése tehát a törvényi fogalom része. Ez pedig arra enged következtetni, hogy a Vhr. szerinti felsorolás (mindkét eleme) példálózó jellegű. Ezt az értelmezést erősíti az is, hogy a végrehajtási rendelet nem szabályozhatja át a törvényi fogalmat, azaz nem a rendelet dönti el, hogy a törvény milyen életviszonyokat szabályoz, hanem fordítva, a törvény által szabályozott életviszonyokra nézve alkotható meg a rendelet.
Ha jelen esetben mégis a második értelmezést kellene irányadónak tekinteni, akkor a harmadik országbeli állampolgárok Magyarországra való közvetítése – kivéve, ha EGT tagállam területéről érkeznek – nem tartozik a tevékenységet szabályozó Vhr. hatálya alá. Az Flt. nem foglalkozik külön ezzel az esettel, és nem bővíti ki vele a munkaközvetítés általános fogalmát (mint teszi azt a külföldre irányuló tevékenységgel). Ekkor éppen lehetne azt mondani, hogy a harmadik országbeli állampolgárok Magyarországra való közvetítése nem is munkaközvetítés az Flt. fogalomrendszerében (amely esetben a tevékenységre az Flt. szerinti bejelentési/nyilvántartásba vételi kötelezettség sem vonatkozna), és a szolgáltatásokra vonatkozó általános szabályok szerint lenne végezhető. Ekkor viszont szembe kerülnénk azzal az alapvetéssel, hogy a Vhr. akkor korábban sem bővíthette volna ki a törvényi fogalmat, és nem minősíthette volna munkaerő-közvetítésnek a harmadik országbeli állampolgárok Magyarországra való közvetítését. A másik megoldás, hogy a harmadik országbeli állampolgárok Magyarországra való közvetítését az Flt. értelemszerűen munkaerő-közvetítésnek tekinti, azonban a Vhr. ehhez képest szűkebb fogalmat kíván alkalmazni. Ez esetben a Vhr. a módosítással már nem szabályozza a kérdéses esetkört, ami jogalkotói mulasztás, és alkotmányellenes helyzetet hozott létre, hiszen meg kellene alkotni az erre a (rész)tevékenységre vonatkozó nyilvántartásba vételi szabályokat is, mivel az Flt. 6. § (4) bekezdése erre kötelezi a Kormányt. Hasonló eset állt már elő akkor, amikor a munkaerő-kölcsönzési tevékenység körében nem került szabályozásra a külföldi (EGT) letelepedésű kölcsönbeadók jogállása, akkor abból uniós bírósági ítélet született (C-298/09. Rani). Feltehetően egyik sem volt jogalkotói cél, azaz ezek az értelmezések nem tűnnek helyesnek.
A politikai szándék az NGM szeptember 19-én közzétett közleményében egyébként kommunikálva lett: a magán munkaközvetítők számára ezentúl tilos lesz az Európai Unión kívülről érkező, harmadik országbeli állampolgárok közvetítése.
Magyarország a 2004. évi CX. törvénnyel ratifikálta az ILO magán-munkaközvetítő ügynökségekről szóló 181. sz. Egyezményét, amely 1. cikk 1. pontja a személyi-tárgyi hatályát az Flt. szerinti definícióhoz hasonlóan határozza meg. Ha az Egyezmény fogalmi rendszeréből indulunk ki, akkor a harmadik országbeli állampolgárok Magyarországra történő közvetítése is egyértelműen a magán-munkaközvetítés (a magán-munkaközvetítő ügynökség által végzett olyan szolgáltatás, amely egybeveti a meghirdetett állásokat és az állásjelentkezéseket, anélkül, hogy a magán-munkaközvetítő ügynökség félként jelenne meg az ebből származó munkaviszonyban) fogalmába tartozik.
Az Egyezmény 2. cikk 4. pontja lehetővé teszi, hogy a tagállam – a munkáltatók és a munkavállalók legreprezentatívabb szervezeteivel történő konzultáció után – megtiltsa a magán-munkaközvetítő ügynökségeknek, hogy egyes szolgáltatásokat (pl. a magán-munkaközvetítést) meghatározott munkavállalói csoportoknak nyújtsanak. Ha tehát a jogalkotó korlátozni akart volna, akkor egyszerűen ezt kellett volna tennie: kimondani, hogy nem végezhető magán-munkaközvetítés harmadik országbeli állampolgárok Magyarországon történő foglalkoztatása érdekében (kivéve, ha a harmadik országbeli állampolgár az EGT tagállamából érkezik Magyarországra).
A normaszövegek alapján így súlyos logikai ellentmondások nélkül nem vezethető le az, hogy a harmadik országbeli állampolgárok Magyarországra való közvetítése ne lenne az Flt. – és így a Vhr. – értelében magán-munkaközvetítés. Ha pedig az, akkor – hacsak a jogalkotó szándékoltan nem hozott létre alkotmányellenes helyzetet – annak végzésére kifejezett jogszabályi korlátozás, tiltás nincs, és így ezek hiányában ugyanazok a nyilvántartásba vételi és működési szabályok irányadók, mint korábban.
A kommunikált politikai cél miatt a hatósági jogértelmezés várhatóan nem ezt fogja követni, és úgy fogják tekinteni, hogy tilos a nem EGT tagállamból érkező harmadik országbeli munkavállalók közvetítése. Mivel a Vhr. fogalmai a jogszabály tárgyi hatályát határozzák meg, a szabály minden, Magyarország területén ilyen tevékenységet végző piaci szereplőre vonatkozik, függetlenül attól, hogy belföldről vagy külföldről nyújtja a szolgáltatást – különben csak a magyarországi vállalkozások kerülnek hátrányos helyzetbe a külföldön letelepedettekkel szemben.
Ha ez a hatósági értelmezés lesz irányadó, akkor a magyar foglalkoztatók kötelesek közvetlenül toborozni, ahhoz nem vehetnek igénybe sem belföldi, sem külföldi partnerektől munkaerő-közvetítési szolgáltatást. A szabály nem tesz kivételt senkire (a minősített kölcsönbeadók, a kedvezményes foglalkoztatók, a beruházók egyaránt a tilalom alá esnek), és a cégcsoporton belüli toborzásra nézve sem, azaz a külföldi (leány)vállalatok sem közvetíthetnek a magyar foglalkoztatónak. Szintén lényegtelen, hogy a magán-munkaközvetítés ingyenesen vagy ellenérték fejében valósul meg a foglalkoztató számára, mivel minden olyan szolgáltatás tilos erre a személyi körre nézve, amely a munkát keresők és munkát kínálók összekapcsolását célozza, függetlenül attól, hogy azért bárki fizet-e.
Ez a legsúlyosabban talán a minősített kölcsönbeadó társaságokat érinti, akik az elmúlt években jelentős erőforrásokat fordítottak a stabil, magas minőségű külföldi toborzás kialakítására külföldi partnereik útján, és gyakorlatilag beszünteti a Fülöp-szigeteki Köztársaság állampolgárainak foglalkoztatását, mivel ott kötelező az állam által nyilvántartásba vett munkaerő-közvetítő ügynökségek útján történő toborzás a külföldi munkáltatóknak. Hasonlóan problémát fog okozni a nemrég kibővített Nemzeti Kártyára jogosult állampolgárok foglalkoztatásával kapcsolatban is, hiszen ezekből az országokból is első sorban munkaerő-közvetítőkön keresztül érkeztek munkavállalók Magyarországra.
Az más kérdés, hogy a külföldön letelepedett, és a magyar hatóságok felé semmilyen módon be nem jelentkező munkaerő-közvetítő, toborzó cégek tevékenységét mennyiben fogja tudni érdemben ellenőrizni a magyar hatósági rendszer.
Érdemes megjegyezni, hogy ebben az értelmezésben a szabályozás – bár a gyakorlatban a harmadik országbeli állampolgárokra nézve a legfontosabb, de – a megfogalmazás miatt az összes (EU-s, vagy épp magyar) állampolgár közvetítését tiltja Magyarországra irányulóan, ha nem az EGT tagállamának területéről érkeznek.
Harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatása
Szinén sajtóvisszhangot vert, hogy szigorításra került a harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatása, és azok a munkáltatók, akik munkaügyi bírságot kaptak, vagy magyar munkaerő helyett akarnak harmadik országbeli munkavállalót felvenni, nem kaphatnak engedélyt.
A munkavállalási engedélyek kiadását szabályozó rendelet[6] (Vhr2.) több pontja valóban módosításra került, azonban ezek a változtatások igen felemásan érintik a harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatását.
A leggyakoribb foglalkoztatási folyamat szerint a harmadik országbeli munkavállaló az idegenrendészeti, ún. összevont eljárás keretében – ideális esetben az állami foglalkoztatási szerv (kormányhivatal) szakhatósági közreműködésével – egy olyan engedélyt kap, amely meghatározott munkavállalásra, és e célból történő magyarországi tartózkodásra is jogosítja. Azért csak ideális esetben, mivel az összevont eljárások jelentős számában a Btátv. 242. § (7) bekezdése alapján nincs szakhatósági eljárás – így például a Nemzeti Kártya, a beruházási célú tartózkodási engedély, vagy a vendégmunkás-tartózkodási engedély kiadása során.
A Vhr2. módosítása alapján tehát, ha eljár szakhatóságként a kormányhivatal, akkor mérlegelési jogkörben megtagadhatja az engedély kiadását, ha a foglalkoztatót a kérelem benyújtását megelőző évben munkavédelmi, munkaügyi bírság megfizetésére, befizetésre kötelezték, vagy, ha magyar munkaerő helyett korábbi közvetítési eljárás során megfelelő indok nélkül vett fel, akart felvenni harmadik országbeli munkavállalót (bár ez utóbbira sor sem kerülhetne, mivel ilyen okból a korábbi eljárásban eddig is meg lehetett tagadni a szakhatósági hozzájárulás kiadását, sőt, bizonyos esetekben kötelező is volt annak megtagadása).
A szabályozás ezen része tehát jellemzően a vendégmunkásokat ún. foglalkoztatási célú tartózkodási engedéllyel alkalmazni kívánó munkáltatókat érinti – azaz, akik nem kiemelt exportőrök, nem stratégiai partnerek, nem valósítanak meg kiemelt jelentőségű beruházást, és nem is minősített kölcsönbeadók. De őket sem, ha Nemzeti Kártyával foglalkoztatják az arra jogosult harmadik országbeli állampolgárokat.
Bár nem a Vhr2. módosítása útján, de érdemi és valóban a hazai munkaerő-piac védelmét szolgáló szabálymódosítás, hogy egyes, alapvetően a munkavállalás engedélyezéséhez kapcsolódó rendelkezések bekerültek a könnyített közvetítési eljárás[7] szabályrendszerébe is. Ezek szerint a vendégmunkásokat ún. szezonális munkavállalási célú tartózkodási engedéllyel vagy vendégmunkás-tartózkodási engedéllyel foglalkoztatni kívánó munkáltatók munkaerőigényét nem lehet befogadni (és így az összevont engedélyt sem kaphatják meg), ha a munkáltató abban indokolatlan alkalmazási feltételeket határoz meg, vagy a tevékenységre vonatkozó országos átlagos személyi alapbér 80%-át meg nem haladó alapbért jelöl meg.
A vendégmunkásokat ún. beruházási célú tartózkodási engedéllyel foglalkoztató munkáltatók esetében szintén történt annyi szigorítás, hogy ha a foglalkoztató a kiközvetített, megfelelő képzettséggel rendelkező magyar álláskereső foglalkoztatásától megalapozott indok nélkül elzárkózik, a munkavállalási jóváhagyást törlik a nyilvántartásból, azaz ilyen engedélyt a jövőben nem fog kapni.
A Vhr2. egyéb módosításai azokat az – a gyakorlatban kevésbé sűrűn előforduló – eseteket érintették, amelyekben az állami foglalkoztatási szerv nem szakhatóságként jár el, azaz nem az ún. összevont eljárás keretében kerül sor a munkavállalás engedélyezésére. Ide is bekerült, hogy mérlegelési jogkörben el lehet utasítani a kérelmet, ha a foglalkoztató korábbi közvetítési eljárás során a magyar munkaerő helyett megfelelő indok nélkül vett fel, akart felvenni harmadik országbeli munkavállalót (amire ugyancsak nem kerülhetne sor, hiszen ilyen okból a korábbi eljárásban eddig is kötelező volt elutasítani a kérelmet). A harmadik országbeli állampolgár engedély nélküli foglalkoztatása miatti munkaügyi bírság, befizetésre kötelezés okán az opcionális elutasítás lehetősége eddig is adott volt – a teljesség kedvéért ide el lehetett volna helyezni az egyéb munkaügyi és a munkavédelmi bírság miatti elutasítás lehetőségét is, de erre nem került sor.
Az egyedüli érdemi változás e téren, hogy a szezonális munkavállalási engedély iránti kérelmet kötelező elutasítani, ha a foglalkoztatót a kérelem benyújtását megelőző évben munkavédelmi, munkaügyi bírság megfizetésére, befizetésre kötelezték; illetve kiegészítés, hogy nem csak felszámolási, hanem kényszertörlési eljárás hatálya alatt is kötelező a kérelem elutasítása.
[1] 118/2001. (VI. 30.) Korm. rendelet, a 297/2024. (X. 14.) Korm. rendelet módosításával
[2] 2012. évi I. törvény
[3] 2023. évi XC. törvény
[4] 2013. évi V. törvény
[5] 1991. évi IV. törvény
[6] 445/2013. (XI. 28.) Korm. rendelet
[7] lásd a 100/2021. (II. 27.) Korm. rendeletet